Droit de retour: Chances et risques

Dans les années à venir, de nombreuses concessions de centrales hydroélectriques arriveront à leur terme. Si elles ne sont pas renouvelées, les installations passeront aux mains des cantons et des communes d’implantation. Une situation qui ouvre des opportunités, mais qui comporte aussi des risques.
04.02.2022
Le lac de Mattmark (VS). (Figure: fernando_66/pixabay)

La production d’énergie est un marché dans lequel on pense sur le long terme. Et «sur le long terme» veut dire, dans ce cas, carrément sur plusieurs générations. Une grande partie de l’infrastructure énergétique de la Suisse affiche plusieurs décennies au compteur. Elle a été planifiée et construite il y a longtemps, et elle continue à fonctionner de façon fiable et pratiquement sans perturbations. Héritage de l’esprit précurseur et de la clairvoyance de la génération d’alors, elle se répercute jusqu’à aujourd’hui sur la vie et le travail en Suisse. Cet héritage est notamment perceptible dans les centrales hydroélectriques situées dans les Alpes, mais aussi en plaine. Ce que les randonneurs et les promeneurs perçoivent en premier, ce sont probablement les spectaculaires barrages. Mais par ailleurs, ces installations ont aussi une vie intérieure complexe. Lors de la construction de ces ouvrages, on a attaché une grande importance à leur pérennité, puisqu’ils devaient effectivement garantir un approvisionnement en électricité indigène et sûr pendant des décennies.

Autre élément pour lequel on a misé sur le long terme: les concessions que les cantons ou les communes octroient afin que les producteurs d’énergie aient le droit d’utiliser l’eau pour produire leur électricité. Ces concessions sont généralement accordées pour 40 à 80 ans. Ces longs délais sont tout à fait sensés, car ils permettent aux exploitants de centrales d’amortir, pendant une durée d’exploitation garantie, les investissements réalisés. Les cantons et communes d’implantation profitent, de leur côté, de redevances hydrauliques généreuses que leur versent les entreprises exploitantes à titre d’indemnisation pour l’utilisation de l’eau, ainsi que, bien souvent aussi, d’autres prestations convenues dans les contrats de concession. L’édification d’installations hydrauliques à des fins de production d’électricité a commencé à la fin du XIXe siècle, et a connu après la Deuxième Guerre mondiale un véritable boom, qui s’est poursuivi jusque dans les années 1970. Cela signifie que nombre de ces concessions accordées à l’époque arriveront à leur terme dans un avenir proche et qu’elles devront être renouvelées. Environ 30 TWh de production annuelle devraient faire l’objet d’une nouvelle concession en Suisse dans les quelque 20 prochaines années.

Emosson
Les cantons des Grisons et du Valais souhaiteraient que la propriété des installations hydroélectriques situées sur leur territoire (photo: Émosson/VS) leur revienne une fois les concessions arrivées à leur terme.

Nouvelle concession ou retour

Pour qu’une nouvelle concession aboutisse, les exploitants de centrales (les concessionnaires) et le canton ou la commune d’implantation (le concédant) doivent se mettre d’accord sur un nouveau contrat. Le concédant est libre d’accorder un renouvellement de concession au précédent concessionnaire ou de choisir un concurrent. Si le concédant ne souhaite pas renouveler la concession, il exerce le droit de retour, réglementé par la loi fédérale: à l’expiration de la concession, les centrales passent des mains du concessionnaire à celles du concédant. Les parties hydrauliques, ou «mouillées», de l’installation, par exemple le barrage, les turbines ou les conduites forcées, lui reviennent gratuitement. Pour les composantes électromécaniques, ou parties «sèches», comme les générateurs, les transformateurs et les systèmes de conduite, une petite indemnisation est due. La valeur des parties sèches n’est pas calculée d’après un taux fixe, mais déterminée dans la concession en question.

Si les deux parties, soit le concessionnaire et la commune qui octroie la concession, sont intéressées par un renouvellement de la concession, le droit de retour n’est pas exercé. Toutefois, dans ce cas, une «compensation de renonciation au droit de retour» est due par le concessionnaire, qui doit la payer en général au début de la nouvelle concession. Cette indemnisation est bel et bien justifiée, car le concessionnaire pourra ainsi continuer d’utiliser lucrativement l’eau du canton ou de la commune d’implantation. Néanmoins – surtout lorsqu’il s’agit d’entreprises partenaires auxquelles le concédant participe en tant qu’actionnaire –, il est également question d’un taux de participation du concédant ou d’un soutirage d’énergie à des prix avantageux. Ce genre de discussions prennent toutefois une tonalité plus dure aujourd’hui qu’autrefois, les perspectives d’avenir étant pour le moins incertaines. Non seulement les conditions-cadre qui donneraient aux producteurs d’énergie la sécurité nécessaire pour investir en Suisse continuent de faire défaut, mais l’environnement de marché est devenu nettement plus imprévisible, et ce en dépit des derniers prix record pour l’électricité. En conséquence, les producteurs se voient actuellement aussi dans l’incapacité de réaliser des versements uniques substantiels dès le début d’une nouvelle concession.

Il est compréhensible que les entreprises ne veuillent et ne puissent pas se lancer dans un quitte ou double risqué. Mais, d’un autre côté, il est tout aussi compréhensible que les cantons et les communes d’implantation ne veuillent pas renoncer à une indemnisation adaptée pour leur «or bleu». Se pose alors la question de savoir, dans une telle situation, quelles sont les options qui restent aux parties impliquées.

Les cantons veulent faire exploiter les installations (photo: Albigna/GR) par des sociétés propres, dans lesquelles elles ont une participation majoritaire.

Les versements uniques substantiels, c’est du passé

Si l’on est en principe d’accord sur le renouvellement de la concession, une compensation de renonciation au droit de retour qui s’oriente sur le marché et est versée régulièrement serait une alternative à un versement unique au début de la concession. Un tel modèle prend en compte les prix de marché actuels pour l’électricité et les coûts de production. Les concédants sont alors indemnisés chaque année par l’exploitant de la centrale en fonction de la situation sur le marché. Pour les cantons et les communes d’implantation, ce modèle n’est certainement pas mauvais, étant donné qu’ils pourraient même – si l’on considère la durée totale de la concession – recevoir une compensation de renonciation au droit de retour plus élevée qu’avec un versement unique. Mais il faut reconnaître que, lorsque les prix du marché sont durablement bas, l’indemnisation peut aussi se réduire en conséquence pendant plusieurs années. Nonobstant, ce modèle a plus d’avantages que d’inconvénients pour les cantons et les communes: exploiter une centrale hydraulique est une affaire extrêmement complexe qui repose en grande partie sur un savoir-faire acquis sur des années. On ne parle ici pas uniquement de la simple exploitation, mais de tâches qui vont bien plus loin: l’entretien, la gestion des risques ou encore la vente posent des exigences bien spécifiques à un exploitant. Des exigences auxquelles les concessionnaires satisfont, car ils les ont intégrées quasi «naturellement» au fil des ans, et les ont encore développées. Des exigences qu’une collectivité publique ne peut pas remplir en un clin d’œil.

En effet, une autre option existe bien entendu à la fin de la concession: le droit de retour. Les cantons et les communes d’implantation peuvent faire passer les installations hydrauliques en leur propriété, et ce à des conditions plutôt avantageuses. Et pourquoi les cantons et les communes ne devraient-ils pas tirer eux-mêmes partie des installations qui se trouvent sur leur territoire et dans lesquelles les producteurs d’énergie transforment leur eau en argent? S’ils exploitaient eux-mêmes de telles installations, non seulement ils se constitueraient de la fortune, mais les bénéfices (et les impôts qui seraient à payer dessus) resteraient eux aussi là où ils sont générés au départ: dans le canton où la centrale hydraulique est exploitée.

Les Grisons et le Valais veulent «rapatrier les installations»

Les cantons des Grisons et du Valais, deux véritables «grandes puissances hydrauliques», veulent donc «rapatrier» les centrales se trouvant sur leur territoire – et la création de valeur correspondante. Ils n’entendent pas renouveler les concessions pour les installations hydrauliques arrivant à leur terme dans les 15 à 20 prochaines années, mais veulent au contraire exercer le droit de retour: les installations passeraient alors aux mains du canton et des communes. Cependant, les cantons ne veulent pas devenir des exploitants de centrale: ils comptent externaliser ces tâches à des sociétés d’exploitation dans lesquelles ils ont une participation d’au moins une moitié+1. Dans le canton du Valais, une telle société existe déjà: les Forces Motrices Valaisannes (FMV). Dans les Grisons, il faudrait en créer une. Juste après la présentation des intentions du gouvernement en matière de retour, EWZ, notamment exploitante de l’installation d’Albigna, a elle aussi déjà manifesté son intérêt à exploiter, à l’avenir, les centrales sur mandat du canton.

Zervreila
L’objectif des cantons: ils veulent «rapatrier» la création de valeur provenant de l’énergie hydraulique (photo: Zervreila/GR). (Figure: tuor/pixabay)

Il existe toutefois un risque élevé que les responsables au sein des cantons et des communes se laissent quelque peu aveugler par des perspectives de gain et de fortune par trop éclatantes. Même si l’hydraulique et sa commercialisation promettent de gros rendements, il ne faut pas perdre de vue que la reprise d’une centrale s’accompagne de nombreux risques. Bien sûr, la construction d’un nouveau barrage comme celle qui est en cours au Grimsel n’est pas nécessaire chaque année. Pour les barrages construits entre 1930 et 1970, les experts tablent toutefois sur une durée de vie de 50 à 100 ans. Quelques-uns de ces ouvrages devraient donc nécessiter de gros investissements à court ou moyen terme pour des travaux d’assainissement et de modernisation, voire, dans le pire des cas, pour de nouvelles constructions. De tels investissements peuvent rapidement engloutir des bénéfices, aussi conséquents soient-ils. S’ajoute à cela que les conditions-cadre pour engager de gros investissements dans l’hydraulique ne sont pas plus attractives pour la collectivité publique que pour les entreprises d’approvisionnement en énergie. Enfin, il ne faut pas oublier que si les cantons et les communes de montagne utilisent eux-mêmes leur eau, plus aucune redevance hydraulique ne viendra les nourrir depuis la plaine. Ce qui correspond à un manque à gagner d’environ 550 millions de francs suisses par an.

«L’âge d’or» ne reviendra pas

Si gros qu’aient été, par le passé, l’hydraulique et les gains qu’elle a générés, cet «âge d’or» est peu susceptible de revenir dans un avenir proche. Les marchés européens de l’électricité, desquels dépendent aussi les prix de l’hydraulique suisse, sont trop changeants, trop volatils. La transformation du système énergétique, qui mise totalement sur les énergies renouvelables mais qui ne progresse pas au rythme souhaité ou nécessaire – et ce, pas uniquement en Suisse –, crée de l’insécurité et de la réticence. Des événements tels que la crise financière de 2008, qui avait aussi fait s’effondrer les prix de l’électricité, ne peuvent pas être exclus pour l’avenir – ils sont même malheureusement du domaine du probable.

Les chances – indéniables – qu’offre le retour d’une centrale hydraulique se doublent donc aussi toujours de risques. Les cantons et les communes doivent prendre cela en considération s’ils veulent profiter, à l’avenir, encore davantage de l’hydraulique. Comme avec toute activité économique, il n’existe, là non plus, aucune garantie de succès.